武王灭殷以后，为了稳定国家安定民众，就考察了殷朝的政令，并对周公旦说：“啊呀！殷朝的政令乱纷纷，如风中之草，有时积聚一起，有时空空。对它进行调和，怎么样?”

　　周公回答说：“听先父文王说，招来远方的人，集聚近处的人，辨别南北地势的优势，审视土地是否宜种，水利是否方便，营建居邑，称之为大聚。先从四郊招引百姓。君王要亲自考察，卿大夫要从众人中选任。赦免及刑罚要宽松，使逃亡者回来，使受辱者除去羞辱，削职赦罪的轻重都有规定，这叫做实行风化。

　　然后才传令边远地方的商旅说：‘能够带来三户人家的，赏给一户的食用为报酬。’开辟关口，修筑道路。五里之内为邑之郊，每十里有水井，每二十里有庐舍。远方商旅来此，与人交易货物。庐舍有存放货物的地方，市场有平均物价的官员。早晚物价一致，。不断送往迎来。赈济贫乏，救助穷困以及老弱、残疾、孤儿、寡妇、独身者，是为政的先务。这样，百姓也就愿意蓄养他们。

　　发令：把国分为邑，把邑分为乡，把乡分为间。发生灾祸，互相救助，通力合作办丧事。五家为一伍，以第一家为伍长；十个成年男子为一什，以年长者为什长；各间设立教化，以威信高的为闾长；全宗族相互亲近，以可尊敬者为族长。饮食相互约制。鼓励勤劳纠正游惰相互为用，耕作互相协作。男女各有婚配，死后夫妇坟墓相连，百姓就有亲人。六畜成群，房屋落成以后，百姓就会聚到那里去。

　　各乡设置巫医，备办各样药物以防疾病与灾难；积蓄各种草药以备齐酸、苦、甘、辛、咸五味。设立乡正以勤劳民事，设立职孤以训教幼儿；设立职丧以料理死者，设立大葬以处理安埋；立文德君子以修明礼乐，立技勇之士教人使用兵器；立乡射之礼以练习容仪，春季合猎以练习迁行，春季耕耘以教人种植。设立官长，使田土得到开垦。立祭祀，随年成丰歉而用祭物。这叫做教德。

　　如果土地荒芜，民众不教化，轻粮食重财货，就是不懂为政。山林与湖泊，要加以利用。使工匠做工，以加工那些材料；使商贾往市场，以流通用物。外商携带本地价高货物而来，高价货就会便宜。要使外商带来高价货，带走便宜物，借以流通器用。这样，关市平稳，财物就不积压、不闲置。商贾不缺乏资本，各种工匠不荒废时日，愚昧得到教育，就会没有贫穷。这叫做和德。

　　如果不加教导，其国政就会凶险。池塘边，道路旁，杂草丛生地以及土丘土堆一凡不能种粮食的地方都栽上树木；春季利用枯槁的树干，夏季利用树叶与花朵，秋季利用可食的果实，冬季利用柴薪，以救助穷困的人家。聚合民力，使他们相互为师。顺应土地性质耕种，作为百姓的资财，百姓就不会缺少财用，死了也不会弃尸荒野。这叫做仁德。  

　　我听说禹的禁令；春季三个月，山林中不准用斧子砍伐，以成就草木的生长；夏季三个月，江湖中不准下网罟，以成就鱼类的生长。并且聚合农民努力操作，以成就男耕女织之事。这样，土地不会失去它的地力，万物不会失去它的功用，人们不会失去他的职事，加之上天不误了季节，就能成就各样财富。种种财富成就以后，发放以供人享用。这叫做正德。

　　潭水深，鱼鳖就聚到里面；草木茂，鸟兽就聚到里面；举用贤德任用有才之人为官，士人就聚到那里；关市平稳，商贾就聚到那里；分土地、轻赋税，农民就聚到那里。水的本性是向低处流，人的本性是往有利方向去。君王若想招来天下百姓，就先备好给他们的利益，百姓就会自己到来。如同冬天的向阳地、夏天的阴凉处，不召而人自来。这叫做归德。

　　五德既已修明，百姓就知道过正常生活。”

　　武王两拜行礼，说道：“啊呀，好啊，百姓真多，我知道治民的办法了。”就召来冶官，把周公之言冶铸在铜版上，放入府中供每月朔日省视。